O PL 4188/2021 e o crédito para produtores rurais

Por José Carlos Vaz*

Em 1º de junho, o projeto de lei 4188/21, do poder Executivo, foi aprovado pelo plenário da Câmara de Deputados, e agora vai tramitar no Senado Federal.

Aquele PL foi apresentado como “um marco legal para o uso de garantias destinadas à obtenção de crédito”, que “deverá facilitar o uso das garantias de crédito, reduzir custos e juros de financiamentos e aumentar a concorrência” (fonte: Agência Câmara de Notícias).

Embora apresentado como uma proposta de regramento universal, não se trata de um “marco legal”, vez que deixou de uniformizar, e consolidar no Código Civil, os procedimentos de vinculação, liberação e execução das garantias constituídas por meio da afetação de bens móveis ou imóveis nas mais diversas modalidades (alienação fiduciária, hipoteca, penhor precipuamente).

Víés pró banca

Substancialmente, é um PL que, efetivado, dará mais poder aos bancos (já mega-suficientes em poder econômico e de negociação), para a execução das dívidas.

Portanto, não resultará em aumento da concorrência, pois prejudicará outros tomadores de risco de crédito que não sejam bancos.

E será meio de “cartorialização” em favor de banqueiros, contando para tal com o apoio dos “financratas”, os burocratas públicos que tratam das questões econômicas e financeiras, que preferem limitar o tamanho dos negócios à sua capacidade de fiscalização, a correr o risco de perder poder corporativo e político.

Na forma como está o PL, a lei que dele resultar contribuirá para a concentração do crédito na modalidade bancária, e consolidar os mercados interno de empréstimos e interno/externo de captação de recursos de investidores como domínios dos conglomerados financeiros.

E o poder econômico dos bancos fará com que a redução de custos operacionais resulte não na redução dos encargos cobrados aos devedores, mas em aumento do lucro das instituições financeiras.

Quanto à redução dos juros cobrados, só ocorrerá com a redução da dívida pública e a otimização dos dispêndios da administração pública, e a melhoria da percepção externa quanto ao “risco Brasil e ao “custo Brasil”.

Serviço de gestão especializada de garantias

O texto propõe a criação do “serviço de gestão especializada de garantias […] utilizadas em operações de crédito […] assim consideradas as operações contratadas no âmbito do Sistema Financeiro Nacional”.

É provável que as instituições financeiras venham a criar empresas próprias ou coletivas para a prestação do serviço de gestão de garantia (que, na prática, será um meio de custódia da propriedade imobiliária). Isso inclusive permitirá a reversão de provisões de crédito pelos bancos, mediante a “limpeza” de créditos problemáticos das carteiras, que serão adquiridos pelas empresas, ou com elas capitalizadas.

Sugerimos que o Senado explicite no texto final da lei que os intervenientes em um contrato, que tenha vinculada garantia sob gestão do “serviço”, não poderá sobre este exercer controle decisório.  

Impacto no crédito comercial aos produtores rurais

O PL está bastante enviesado pelo crédito bancário imobiliário residencial, e seus impactos sobre os negócios dos produtores rurais (e mesmo dos pequeno e médio empresários, que um dia eventualmente terão a sua “CPR” própria) não foram adequadamente analisados e considerados.

Presentemente, os produtores rurais celebram contratos comerciais e cédulas de produto rural com credores que não fazem parte do Sistema Financeiro Nacional, no contexto de um efetivo “open loanding”, em que o devedor consegue financiamento fora do sistema bancário.

Com a redação do PL como está, a vinculação de um imóvel rural, mediante hipoteca, a um contrato de crédito bancário, levaria à impraticabilidade de seu posterior uso como garantia em grau subseqüente em contratos comerciais ou em CPR, visto que os credores ali constituídos não fazem parte do Sistema Financeiro Nacional.

Conveniente, assim, que o Senado, quando da apreciação do PL, aprove emenda, estabelecendo que a prestação do “serviço de gestão especializada de garantias” poderá dar-se em qualquer espécie de crédito, independente de ser uma operação de crédito contratada no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, ou de que a parte credora faça parte daquele.

A desconexão entre crédito rural e sistema privado de financiamento

O crédito rural contratado pelos bancos privados, e em boa parte das operações de investimento com recursos do BNDES, na banca como um todo, utiliza predominantemente a CCB e a alienação fiduciária.

E o PL , na forma aprovada pela Câmara:

  • Ensejará a concretização da alienação fiduciária e da cédula de crédito bancário como instrumentos preferenciais dos fornecedores de crédito bancário.
  • Criará expressivas distinções entre hipoteca rural e alienação fiduciária de bem imóvel rural, fazendo com que os bancos deixem de utilizar a hipoteca rural, se ainda a usam, nas futuras contratações, preferindo a alienação fiduciária. Isso poderá gerar mais custos com registros para os produtores rurais.

Se a lei tiver a redação dada pela emenda de plenário 24, ensejará pressões de acionistas e de analistas de mercado para que o Banco do Brasil passe a contratar crédito rural mediante alienação fiduciária, e não mais com a hipoteca.

Provavelmente isso também ocorrerá com os bancos cooperativos, posto que o Banco Central acabará recomendando constituição de mais provisões quando se utilizar a hipoteca (ou seja, duas operações de crédito rural, exatamente iguais, terão classificação diferenciada quanto ao risco de crédito, caso uma use hipoteca e a outra alienação fiduciária).

Um caminho próprio para o crédito ao produtor rural

Embora os “financratas” não tenham “passado recibo” quanto a isso, o PL 4188/2021 absorveu parte do escopo procedimental aventado no projeto de lei 2.053/2015 (que tratava da constituição do Patrimônio Rural em Afetação, em formato bastante similar ao que foi aprovado, mais tarde, na Lei do Agro, e da Cédula Imobiliária Rural, esta em formato completamente diferente do que foi institucionalizado pela referida Lei do Agro). Ou das propostas efetuadas na discussão daquele PL ou em emendas apresentadas posteriormente, sem êxito, na tramitação de vários PLs.

Mesmo assim, o texto do PL 4188/2021, como um todo, parece indicar que os seus redatores têm pouca afinidade com as disposições da legislação aplicável ao crédito rural contratado por meio de Cédula de Crédito Rural ou CCB. E que também não consideraram a existência do robusto “sistema comercial de financiamento da agricultura”, lastreado substancialmente em CPR.

Pelo que foi destacado neste artigo, e considerando ainda as circunstâncias do momento, que recomendam um plano-safra 2022/2023 com mais crédito rural e sem turbulências, sugerimos que o Senado, quando da apreciação do PL, aprove emendas ao PL 4188/2021:

  • Estabelecendo que o “serviço de gestão especializada de garantias” não poderá atuar com imóveis rurais, ou com bens móveis utilizados na atividade produtiva rural (a exclusão dos imóveis rurais estará em sintonia com argumento considerado pelo plenário da Câmara, quando decidiu por não aplicar a extensão do regime de execução extrajudicial da hipoteca, proposta no PL, ao produtor rural: “As novas regras […] serão imediatamente aplicadas em centros urbanos [e], confirmada a diminuição [da] inadimplência [e] a redução do spread bancário […] poderá ser também estendido a produtores rurais”).
  • Retornando à redação vigente antes da aceitação da emenda em plenário 24 pela Câmara.

Mas então os produtores rurais não poderão participar da “redução de custos e juros de financiamentos e aumento da concorrência” profetizados pelos proponentes do PL 4188/2021?

Entendemos que a redução de força transacional dos produtores rurais, no contexto geral, será maior que os benefícios que efetivamente aconteçam, nos casos específicos.

Há melhores caminhos para a obtenção, pelos produtores, de crédito em maior volume, com menores custos, melhores taxas e menos exigências. Nesse sentido, reproduzimos a seguir texto que elaboramos em 2020, que permanece atualizado:

Aproximar produtor rural de investidores é um antigo ideal da política agrícola, e o agronegócio brasileiro, com a expressividade de seus números e o potencial de negócios que possui, pode ser o grande alavancador do mercado de capitais no país, e por meio dele obter recursos para a produção.
Contudo, essa aproximação ainda não ocorreu de acordo com as expectativas faz tempo configuradas, e entre as principais razões para isso está que os potenciais investidores:
·        Desconhecem o risco do produtor (capacidade de geração de caixa, patrimônio, dívidas e demandas judiciais e fiscais, capacidade técnica e gerencial, eficiência e regularidade produtiva) e não têm informações sobre o mercado em que ele atua.
·        Não conseguem aferir o risco jurídico envolvido no negócio específico e têm percepção de insegurança jurídica para investir e poder atuar no Brasil, o que leva a frustração ou encarecimento de estruturas negociais.
De fato, são expressivos e amplos o desconhecimento e os ruídos de comunicação sobre o perfil de risco, o nível de adimplência, e a disposição de pagar dos produtores rurais, o que não se coaduna com o que enfatizamos em artigo publicado em janeiro de 2020:
A empresa fora da porteira que queira ter sucesso e perseverar deve dispor de mecanismos de aferição e gerenciamento do risco dos produtores rurais que são seus clientes, fornecedores ou parceiro.
O resultado de uma cadeia de agronegócios como a brasileira, ao longo do tempo, é positivo, desde que se saiba como atravessar eventuais crises. Se o cliente produtor rural tiver renda, ou reservas de renda (capitalização), a probabilidade de não honrar seus compromissos é pequena, ou seja, seu risco é pequeno.
É comum confundir-se “crédito” com financiamento, empréstimo ou relação contratual, mas, como explica Fran Martins, crédito é “a confiança que uma pessoa inspira a outra de cumprir, no futuro, obrigação atualmente assumida”.
Crédito é, pois, uma percepção de confiança, decorrente de uma análise de risco, a qual, nos bons negócios, está fundada em dados, projeções, metodologias.
Contudo, boa parte dos possíveis financiadores dos produtores, ou estruturadores de operações de captação junto a investidores, e até mesmo os produtores, ainda confunde bom risco de crédito com existência de garantias suficientes, o que é um engano.
A necessidade de executar um devedor quase sempre é conseqüência de estudo ruim e/ou falta de gestão e/ou habilidade negocial, pois, para assegurar o bom retorno dos recursos emprestados, é fundamental conhecer as características e riscos da atividade do tomador dos recursos, e acompanhar o fluxo das suas receitas e o seu ciclo operacional (é preciso o que chamamos no nosso mencionado artigo de “núcleo de inteligência”).
Com tais práticas, é possível antecipar problemas de pagamento e eventualmente oferecer soluções de reperfilamento, preservando assim o relacionamento e a rentabilidade pretendida.
Devedores com renda suficiente arcam com seus compromissos, independente das garantias vinculadas ou do patrimônio alcançável. Os produtores com bom perfil de gestão, risco e eficiência conseguem gerar receita ou liquidez mesmo quando sofrem perdas inesperadas de produção ou preço.
A ênfase em garantias, e nem tanto na aferição do risco a ser tomado, predomina mesmo na recente e ampla alteração na legislação que trata de relações de crédito com produtores rurais, a chamada “MP do Agro”, recentemente convertida na lei nº 13.986, de 7 de abril de 2020, que tem sido chamada por alguns advogados agraristas de “MP do credor do Agro”.
De fato, com a configuração da legislação vigente, mesmo após o advento da MP do Agro, ainda estamos pensando, para o apoio financeiro às atividades produtivas rurais, em um modelo de crédito “nos moldes bancários” e fundado em garantias, e mesmo quando o credor não é um banco.
Isso talvez se dê por conta dos setores de crédito das agroempresas terem muitos ex-bancários, ou ainda porque mesmo quando uma trading ou um fornecedor de insumos dá crédito ao produtor rural, tem como lastro um crédito bancário de capital de giro, uma captação no mercado de capitais ou um aporte financeiro da matriz (que para tal valeu-se de crédito bancário ou mercado de capitais).
As principais soluções não parecem ser a de exigir mais garantias (que só faz aumentar o custo operacional da estrutura), e a de prover capacidade arbitrária de expropriação ao credor (o que afastará bons produtores), mas as de viabilizar mais transparência por parte dos produtores e de dar a estes mais acesso aos originadores de capital.
O Brasil sabidamente tem um mercado bancário concentrado, mas também tem um grupo restrito de grandes agroempresas (em sua maioria multinacionais), que exerce amplo domínio do mercado “fora da porteira”. Isso acarreta que o produtor rural, que carrega a parte maior dos riscos da atividade, acaba tendo “sócios indiretos” nas suas receitas (e não nas suas perdas).
Assim, apenas trazer novos agentes (fintechs, cooperativas de crédito, traders) para financiar não melhorará o volume e o custo do dinheiro para o campo, se não se der mais poder de transação ao produtor rural, e isso somente ocorrerá com a redução da intermediação entre o tomador de recursos (o produtor) e o investidor, em especial os de menor porte (de varejo), os institucionais (fundos de aposentadoria, por exemplo) e os de fora do País.
Basta comparar a taxa que um banco paga para quem aplica em LCA e quanto cobra de um produtor em uma operação de crédito rural, para ver que a aproximação mais direta entre investidor e produtor trará vantagens recíprocas.
Como afirmado, para ter acesso a mais recursos, principalmente externos, em boas condições, além da melhoria da situação macroeconômica do país, o agronegócio brasileiro precisará gerar percepção de risco aceitável para os investidores, o que exige, da parte dos produtores, “disclosure” (transparência das informações), “accountability” (contas com base nas melhores práticas contábeis e de auditoria) e “compliance” (conformidade na observância às regras). E, da parte do Estado brasileiro, segurança jurídica (e desburocratização).
Para obter-se isso, seria importante que:
·        O produtor rural efetuasse a segregação da sua contabilidade, do seu patrimônio e do seu fluxo financeiro dos do seu empreendimento.
·        Surgisse número significativo de pequenas e médias empresas, detentoras de expertise, credibilidade e independência, para prestar apoio neutro aos produtores e investidores envolvidos em negócios de crédito, em atividades de rating, avaliação, auditoria, fiscalização, cobranças e execuções, compra de dívidas, compra de terras recebidas por dívidas, negociação de contratos, arbitramento e mediação, etc.
·        Fosse desenvolvido um mecanismo público de proteção contra a volatilidade da renda do produtor rural ao longo de diversos exercícios.
·        Os bancos públicos atuassem como formadores de carteiras de crédito para produtores rurais e suas cooperativas, que seriam parcialmente transferidas a investidores, com mecanismos de compartilhamento de risco como stop loss, first loss, etc.
·        Os endossantes de CPR, CIR, LCA, CDCA e CRA pudessem criar obrigações para si, inclusive estipulando condições, pelas quais responderiam perante o credor, complementares às do emitente do título endossado, e que não poderiam ser a este exigidas.
·        Fosse criada a central de registro cartorário, que estava prevista na proposta do relator da MP do Agro, mas não foi incluída no projeto de conversão aprovado pela Câmara e remetido ao Senado. Essa central será um grande passo para a criação de um ambiente seguro e neutro de negócios, sem domínio pelo sistema financeiro. E sua ausência enfraquece a operacionalidade do patrimônio rural em afetação e cria insegurança jurídica para a CPR e as cédulas de crédito não registradas em cartório.
·        Fosse recuperada a concepção da Cédula Imobiliária Rural que estava no Projeto de Lei 2.053/2015.

*JOSÉ CARLOS VAZ é mestre em Direito Constitucional pelo IDP-DF, especialista em Direito Empresarial e Contratos pelo UniCEUB-DF, com MBA para Altos Executivos da FIA-SP e curso de governança corporativa na Fipecafi-SP. Foi ministro interino, secretário-executivo e secretário de Política Agrícola no ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). Ex-presidente dos conselhos de administração da Embrapa e da Conab. Ex-diretor de agronegócios no Banco do Brasil. É advogado e membro do Conselho Superior de Agronegócio (COSAG) da FIESP; da União Brasileira dos Agraristas Universitários (UBAU); do Comitê Brasileiro de Arbitragem – CBAr; do Instituto Brasileiro de Direito Imobiliário – IBRADIM.


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