A política agrícola em um mundo dividido

por José Carlos Vaz*

O confronto Prússia (EUA)/Rússia (China) que se instalou com a invasão da Ucrânia resgatou temas que pareciam ser coisa do passado: soberania, segurança alimentar, dependência externa.

E o conflito também fez a União Europeia rasgar a fantasia da hipocrisia e suscitar a retomada da geração de energia nuclear, bem como a destinação de áreas de preservação ambiental para a produção agropecuária.

Parece que voltaremos a ter um mundo dividido politicamente e comercialmente, e com o fim da globalização financeira. Nos próximos anos, os intercâmbios financeiros em que uma parte esteja em bloco diferente da outra serão operacionalmente mais difíceis. O câmbio será referenciado no dólar americano e no yuan, pelo menos nas transações dentro de cada bloco e de cada um com o “terceiro mundo”. E o direito de propriedade de moeda ou outros bens, para pessoas (naturais ou jurídicas) vinculadas a outros blocos, estará relativizado, fragilizado.

O Brasil deverá tender à neutralidade, com alguma beligerância retórica episódica contra os EUA ou a China, conforme a ideologia do governo do momento. Isso significará ficar reservado a uma posição de supridor eventual de commodities tanto para a UE e os EUA, quanto para a China, sendo que esta última manterá a preponderância balança comercial brasileira, mas dará preferência aos compromissos assumidos com os países aliados, e não se furtará a cancelar negócios com o Brasil, para aproveitar oportunidades de preços melhores, inclusive em transações comerciais com o outro bloco.

A perseguição e sustentação da autonomia na produção de energia e alimentos dentro do país terá que ser priorizada, e boa parte dos investimentos necessários terá que vir por meio da captação de recursos externos, e para isso o Brasil precisará reconfigurar as formas estatais, aumentar a competição entre os agentes econômicos privados, abrir os mercados, reduzir a “complexidade Brasil” e o “custo Brasil”, sem deixar de perseguir a melhoria do seu perfil de sustentabilidade ambiental e a redução das desigualdades sociais e a aflição dos mais vulneráveis.

Agronegócio e política agrícola

A receita da exploração do pré-sal propiciada pelo aumento dos preços do petróleo deverá ser usada para o reforço da produção do próprio petróleo, e do gás, e da infraestrutura ferroviária, portuária, hidroviária e de transmissão de energia.

Por ser a atividade produtiva mais competitiva comercialmente do Brasil, pela sua importância e potencial na geração de renda, emprego, divisas, atividade econômica e energia, não há como deixar de prever a participação do agronegócio em todos os aspectos acima assinalados: geração de energia, atração de investimentos, segurança alimentar, obtenção de divisas.

E será preciso política agrícola para isso?  

Dos grandes produtores mundiais de alimentos, o Brasil é o mais dependente da importação de fertilizantes e defensivos, cuja produção está em países não neutros. Com a beligerância entre os dois blocos, a oferta será incerta, e o aumento dos preços será certo.

A resposta do setor produtivo rural terá que ser a otimização do uso dos insumos, e uma redução da produtividade média recorrente.

Com fundamento na segurança nacional, o Estado brasileiro terá que sair da retórica eleitoral e apoiar efetivamente a pesquisa e a expansão da produção interna de fertilizantes, defensivos, bioinsumos e bioenergia, por meio de uma política específica voltada à sustentação de investimentos privados por meio de incentivos fiscais. A política agrícola atuará de forma complementar, incentivando o produtor rural a utilizar as novas tecnologias e a dar preferência aos insumos nacionais.

De forma direta, a política agrícola deve gerar estabilidade na atividade produtiva rural e abastecimento interno:

  • Um produtor de soja e milho no centro-oeste está capitalizado, tem escala, está em uma região de menor risco climático, e com perspectivas firmes de melhoria na estrutura logística nos próximos anos. Esse produtor não precisa de subsídio para crédito, nem para comercialização, nem para seguro agrícola. Mas precisa que o Estado não atrapalhe a implantação da logística, nem crie dificuldades nas relações comerciais com países compradores e/ou fornecedores de insumos.  Uma reorientação dos recursos do FCO para processos logísticos talvez fosse a melhor ação de política agrícola para aquela região.
  • Um produtor de soja e milho na região sul está em uma região com boa estrutura logística e com bom solos. Está mais próximo dos portos e dos centros de consumo nacionais. Mas tem escala menor, e por isso depende do sucesso da sua cooperativa. E não tem tanto capital, não só por conta do menor porte, mas principalmente por conta das perdas com a vulnerabilidade climática. Então, ele precisa de subsídio no seguro rural, e de uma oferta de crédito de menor custo (não só para ele, mas para sua cooperativa).
  • Quanto aos produtores de pequeno e médio porte, das demais culturas, nas regiões centro-oeste, sudeste e sul, pode-se dizer que precisam de uma política agrícola que lhes permita constituir provisões a serem usadas para reduzir os efeitos negativos decorrentes da volatilidade da renda ao longo de diversos ciclos. E de uma oferta de crédito de menor custo E, na região sul, de subsídio no seguro rural.
  • As regiões norte e nordeste têm especificidades, e por isso deveriam ter políticas agrícolas específicas, voltadas à estruturação de processos produtivos sustentáveis, por meio de crédito rural orientado, com assistência técnica, apoio ao cooperativismo e aos modelos de comercialização via contratos. Isso poderia ser feito com uso dos recursos do FNE e do FNO.
  • Em todas as regiões e cadeias produtivas, qualquer uso de recurso público deveria estar condicionado à adequação (ou busca dessa adequação) da unidade produtiva rural quanto às questões da sustentabilidade. Não se deveria conceder crédito de investimento subsidiado sem considerar o estágio de sustentabilidade da propriedade rural e do seu território.
  • Então, não se trata de ter uma política agrícola, mas diversas, específicas para cada público demandante. Isso não precisaria tanto recurso público a mais do que se tem atualmente, mas sim otimizar a forma de alocação dos subsídios, direcionando os montantes para aquelas pessoas e aquelas atividades que realmente precisam de apoio e/ou incentivo. E não descuidando da pesquisa.

A política agrícola atual

As dificuldades orçamentárias do governo para manter o modelo de Plano-Safra, presentes na formulação do atual (2021/2022) e nos “soluços” que teve/está tendo na sua execução, talvez sinalizem que um novo ciclo para a política agrícola está por começar, “na marra” e por exaustão fiscal (assim como ocorreu nos anos 1980 e 1990 com alguns instrumentos, como o crédito rural “orientado” e a política de garantia de preços mínimos): um novo ciclo caracterizado pela quase ausência de política agrícola.

Nos últimos 30 anos, uma corporação de burocratas federais tem controlado a execução fiscal de qualquer governo, qualquer que seja seu matiz, mediante regulação de “torneiras” conforme o seu interesse: conta única; restos a pagar, disponibilidade do Siafi, limite de empenhos, junta orçamentária, teto de gastos, interpretação “elástica” das regras de orçamentação e execução e da competência para propor seu escopo, IOF, monopolização do CMN, execução de emendas parlamentares, etc.

Esse controle não impede o desvio de recursos públicos para finalidades eleitorais, nem tem sido efetivo na identificação dos fluxos financeiros das organizações criminosas, mas preserva o poder da corporação, impede mudanças no status quo, reduz os investimentos do Estado e inibe o empreendedorismo empresarial.

No que se refere à política agrícola, a burocracia, ao longo do tempo, sequestrou para a área econômica competências do ministério da Agricultura, deu respaldo a metodologias obscuras para a classificação de risco de operações de crédito rural, tributou o crédito rural (IOF), desperdiçou recursos públicos com taxas negativas em operações de crédito rural para finalidades menos prioritárias, “queimou” recursos dos depósitos à vista na fogueira dos juros bancários comerciais, distribuiu subsídios “ocultos” via benesses tributárias (como a dispensa do IOF nos CRA e nos Fiagro, sem verificar o perfil dos emissores dos recebíveis vinculados, por exemplo).

Mudar a política agrícola ou não?

Ausência de política agrícola é algo que prejudicará o agronegócio como um todo, e dificultará a sua contribuição para a sustentação do Brasil em um mundo dividido, como aludido anteriormente.

Ainda que presente, uma política agrícola como a atual manterá a alocação de recursos públicos conforme a força econômica ou eleitoral do setor beneficiado.

Assim, pode-se pensar em um novo ciclo da política agrícola que não seja o da ausência, ou o da preservação de privilégios, mas onde se dê paulatinamente a substituição do modelo operativo atual por um que, considerando os fundamentos valorativos previstos na Constituição Federal e na Lei 8.171/1991, tenha processos inovados, com instrumento mais eficientes na utilização e distribuição dos recursos públicos e mais efetivos na concretização dos objetivos pretendidos pela sociedade e pelo setor rural.

Em havendo essa possibilidade de mudança de modelo operativo, poderiam ser analisadas as sugestões a seguir elencadas, e que, em parte, de certa forma, estão afins com o espírito de dispositivos da Lei de Política Agrícola (8.171/1991) que foram vetados pelo Executivo quando do seu trâmite:

  1. Reativar o Conselho Nacional de Política Agrícola – CNPA.
  2. Transferir ao CNPA as competências do CMN para aprovar os programas operativos da política agrícola, bem como a de estabelecer direcionamento para os recursos dos depósitos à vista, da poupança rural, das LCA, liberados pelo CMN de recolhimento compulsório ou encaixe (ou, no caso dos depósitos à vista, de destinação ao crédito imobiliário ou a micro ou pequenos empresários).
  3. Atribuir constitucionalmente ao CNPA a competência para propor ao Congresso Nacional o Plano de Diretrizes da Política Agrícola (estabelecendo objetivos e metas a serem atingidas em um período de 10 anos), e o seu correspondente Plano Plurianual (estabelecendo os recursos públicos que deverão ser obrigatoriamente alocados e disponibilizados à execução da política agrícola, nos orçamentos anuais relativos aos exercícios previstos no Plano de Diretrizes). Observados certos percentuais de incremento, diminuição ou redistribuição, aqueles planos poderiam ser revistos pelo Congresso Nacional, quanto da tramitação da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
  4. Atribuir ao CNPA a competência para propor ao Congresso Nacional os parâmetros orçamentários a serem incluídos na Lei Orçamentária Anual, atinentes aos programas operativos da política agrícola do exercício, observados os critérios previstos no Plano de Diretrizes da Política Agrícola, no Plano Plurianual da Política Agrícola e na LDO.
  5. Restringir as competências do CMN à autorização, quanto aos aspectos monetários, fiscais e orçamentários, da execução das medidas aprovadas pelo CNPA.
  6. Criar uma Agência Gestora de Riscos Agropecuários – Agra, vinculada ao Ministério da Agricultura, que seria responsável pela gestão de uma base única de dados sobre produtores e imóveis rurais.
  7. Disponibilizar à Agra as bases de dados da Receita Federal, Embrapa, Conab, Incra, Inmet, Banco Central, Ibama e Banco do Brasil, atinentes à atividade produtiva rural.
  8. Transferir à Agra as competências do Banco Central e do Ministério da Agricultura, atinentes ao crédito rural e ao Proagro, e da Susep e do Ministério da Agricultura, específicas ao seguro rural.
  9. Criar via emenda constitucional o Fundo Nacional de Desenvolvimento Rural – FNDR, composto, entre outras fontes, por um percentual da arrecadação de tributos federais cujo fato gerador estaria em negócios realizados (por bancos, seguradoras, financeiras, investidores, fornecedores de insumos ou compradores de produtos agropecuários) diretamente com produtor rural, ou com cooperativa de produção atuando como produtor rural.
  10. Imputar ao FNDR a responsabilidade (não exclusiva) pelas despesas de custeio e investimento inerentes à execução da política agrícola.
  11. Criar via emenda constitucional a Provisão Fiscal para suporte à Política Agrícola – PFPA, composta, entre outras fontes, por um percentual da arrecadação de tributos federais, e destinada a cobrir, até um limite previsto nos Planos Plurianuais da Política Agrícola, eventual “déficit” do FNDR em um exercício.
  12. Estabelecer, com base em dados do IBGE e da Receita Federal, quatro classificações de porte segundo a renda para o produtor rural: pequeno não empresarial (o pequeno produtor familiar sem capacidade técnica e substância econômica reconhecidas); pequeno empresarial (abrangendo parte do público atual do Pronaf), médio empresaria l(parte de maior renda do Pronaf, todo o Pronamp e parte de menor renda dos atuais “demais produtores”), e grande empresarial.
  13. Estabelecer que os recursos públicos da política agrícola serão direcionados aos produtores rurais de pequeno e médio porte, e às suas respectivas cooperativas de produção, inclusive no que se refere à isenção, redução de base ou diferenciação de alíquota de tributos federais, cujos fatos geradores tenham vínculo com a atividade produtiva rural.
  14. Utilizar a “Apuração do Resultado da Atividade Rural” (IRPF) e o Livro Caixa da Atividade Rural na coleta de dados a serem utilizados para incentivar a formação de provisões de capital pelo produtor rural (a serem utilizadas em anos de menor renda); para a alocação de subsídios à renda efetiva; para orientação da matriz tecnológica dos empreendimentos rurais no rumo de padrões de sustentabilidade, gestão técnica e governança considerados mais adequados.
  15. Utilizar o Patrimônio Rural em Afetação como meio para implementar a segregação patrimonial e financeira de produtores rurais pessoas naturais (“PF”), de pequeno ou médio porte, bem como para o registro de ônus e gravames de bens vinculados à atividade produtiva rural, independente do porte.
  16. Utilizar a Caixa Econômica Federal para a assunção de parte dos riscos de crédito e operacionais de carteiras de empréstimos ou financiamentos para pequenos e médios produtores.
  17. Implementar um mecanismo de crédito rural rotativo e abrangente de todas as necessidades e todos os empreendimentos da propriedade rural.
  18. Prever no crédito rural a utilização de mecanismo de prorrogação automática quando o valor da parcela for superior ao valor de uma pré-determinada quantidade de produto.
  19. Incentivar o uso, na CPR e contratos similares, de cláusulas pré-determinando parâmetros objetivos para definir quais eventos naturais, e em que intensidade, ensejarão, se ocorrerem, a renegociação dos prazos de entrega ou pagamento; como será caracterizada, e por quem, a ocorrência do evento prejudicial à renda do produtor; como será estabelecida a quantidade/valor a ser objeto de alongamento, em quantas parcelas (e em que periodicidade); como será o rateio da produção obtida, no que se refere à manutenção do produtor rural e da propriedade, bem como quanto à formação da nova safra e ao pagamento de outras dívidas.
  20. Criar mecanismos de garantia de liquidez e/ou abatimento de perdas financeiras, para tomadores do risco de crédito de produtores rurais, na ocorrência de força maior ou caso fortuito que enseje a necessidade de alongar o prazo para cumprimento da obrigação.
  21. Estender a subvenção de taxas financeiras, atualmente somente no crédito rural, observados parâmetros a serem definidos pelo CNPA, aos consórcios e às compras a prazo de máquinas, implementos e similares, bem como à emissão de CPR para o custeio da safra imediata ou para investimentos.
  22. Utilizar recursos públicos para oferecer o “travamento” da volatilidade cambial, na captação de recursos externos para custeio ou investimento de empreendimentos produtivos rurais, bem como para a redução da percepção de riscos jurídicos por parte dos investidores estrangeiros.
  23. Compor parte das reservas técnicas dos fundos de previdência e das seguradoras com títulos representativos da compra de carteiras de contratos de crédito rural, de financiamento da mudança da estrutura produtiva de imóveis rurais (como o atual Programa ABC, por exemplo).  
  24. Implementar um seguro para a indenização do custo de produção, quando ocorrer frustração de renda por conta de intempéries climáticas, pragas ou doenças, na forma de contrato permanente de mútuo, com adesão de todos os produtores rurais, admitido o uso de resseguro, mas manter a subvenção ao prêmio do seguro rural da renda prevista, e capitalizar o fundo de catástrofes.
  25. Estabelecer o Pagamento de Serviços ambientais ao produtor rural, incidente sobre as áreas preservadas de forma voluntária, excedentes às exigências legais, na forma de remuneração complementar à obtida mediante emissão de “títulos verdes”, apurada com base na rentabilidade média obtida em áreas de produção na mesma região geográfica.
  26. Destinar os recursos do ITR ao custeio e investimento na infraestrutura de uso de propriedades rurais, em nível municipal, de logística e comunicação de dados, bem como para polícias ou guardas municipais específicas para as áreas rurais, admitido o estabelecimento de alíquotas adicionais conforme a política fundiária.
  27. Destinar para o financiamento da pesquisa agropecuária a cobrança de uma contribuição social sobre a parte do preço de exportação de produtos agropecuários excedente a uma média móvel plurianual.
  28. Estabelecer separações/segregações entre as áreas de normatização, fiscalização e penalizações do Ibama, Anvisa, Incra e Defesa Agropecuária, mediante criação de uma única agência de fiscalização rural (que faria convênios com entes estaduais e municipais) e de um único conselho administrativo federal para sanções e recursos atinentes a estabelecimentos rurais.
  29. Rever os critérios e formas de utilização dos Fundos Constitucionais, de acordo com políticas agrícolas de desenvolvimento específicas para cada região.
  30. Rever os critérios de alocação dos recursos federais para assistência técnica, nas regiões Norte e Nordeste.

*JOSÉ CARLOS VAZ é mestre em Direito Constitucional pelo IDP-DF, especialista em Direito Empresarial e Contratos pelo UniCEUB-DF, com MBA para Altos Executivos da FIA-SP e curso de governança corporativa na Fipecafi-SP. Foi ministro interino, secretário-executivo e secretário de Política Agrícola no ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). Ex-presidente dos conselhos de administração da Embrapa e da Conab. Ex-diretor de agronegócios no Banco do Brasil. É advogado e membro do Conselho Superior de Agronegócio (COSAG) da FIESP; da União Brasileira dos Agraristas Universitários (UBAU); do Comitê Brasileiro de Arbitragem – CBAr; do Instituto Brasileiro de Direito Imobiliário – IBRADIM.


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